【新闻广角】中国控烟难在哪儿

编辑:小豹子/2018-08-30 18:43

  编者按

  2003年,中国签署全球第一部具有法律约束力的公共卫生国际公约《烟草控制框架公约》(以下简称《公约》);2005年,全国人大常务委员会批准《公约》。2006年,《公约》在我国正式生效。

  2012年,《WHO烟草控制框架公约进展报告》中指出,全球《公约》履约满5年的国家,40%以上对16类公共场所和工作场所都有全面禁烟规定。而我国仅在医疗和教育系统2类场所有全面无烟政策规定,中国的烟草制品税率也低于全球平均水平,只有43.4%,属末尾10%之列。

  从2003年签约至今已经11年了,尽管近几年来政府多个部门和民间控烟力量为控烟履约做了巨大努力,也取得了一定成效,但目前控烟事业仍面临或明或暗的诸多阻力。改变控烟事业的现状,一方面的确需要加快控烟立法速度,通过行政和市场两重手段加强控烟,而另一方面,也要敢于撬动阻碍控烟事业的利益相关方,理顺政企机制。

  2012年,我国的卷烟产量为2.58万亿支,占全球产量的43%;我国吸烟人群数量始终维持在3亿以上的高位;我国非吸烟者暴露于二手烟的人群高达7.4亿,为全球之冠;中国因吸烟相关疾病死亡的人数,据最新估计,每年在140万人左右,约占全球总数的三分之一。

  今年的5月31日是第27个世界无烟日。5月26日,控烟专家、新探健康发展研究中心副主任吴宜群在接受记者采访时表示:“我可以明确告诉公众,当前我国控烟的最大阻力,来自于政企不分的烟草业体制下烟草业的阻挠。控烟必须克服烟草业的阻碍,而这是一项长期艰苦的工作。”

  既当运动员又当裁判员

  2006年,一本《WHO对案及对中国烟草影响对策研究》(以下简称《双对》)引起了控烟人士的关注。该书由国家烟草专卖局高层领导主编,中国烟草总公司总经理作序,其被看作是中国烟草业官方认可的声音。

  在记者获得的该书文本中,作者把《公约》中提及的“国家主管当局”和“政府当局”诠释为国家烟凤凰彩票娱乐平台(5557713.com)草专卖局。其中提到,《公约》通过后,应对策略是“要求建立协调机制,国家烟草专卖局作为国家行政管理部门应在此机构中发挥主导作用,以便更好地执行《公约》”。事实上,国家烟草专卖局正是我国履约机制协调小组的重要成员。

  “中国要认真履行《公约》必须彻底改变由烟草业掌控一切的现状。”吴宜群认为,让与烟草业二位一体的烟草专卖局来负责制定并实施控制和减少烟草使用的政策与立法,是一个不可能完成的任务。“简单地说就是,国家烟草专卖局不可能一手促进烟草生产的同时,又用另一只手去控制烟草生产。”

  “《公约》序言中明确指出,缔约国‘认识到需警惕烟草业阻碍或破坏烟草控制工作的任何努力,并需掌握烟草业采取的对烟草控制工作产生负面影响的活动’,《公约》第5.3条也规定,‘在制定实施烟草控制方面的公共卫生政策时,各缔约方应根据国家法律采取行动,防止这些政策受烟草业的商业和其他既得利益的影响。’”吴宜群说,“烟草业的利益与公共卫生政策之间存在根本的和无法和解的冲突。”

  由于国家烟草专卖局与中国烟草总公司是两块牌子一套人马,政企合一,主管机构既当运动员也当裁判员,使得烟草企业处于强势地位。烟草业的行业利益影响着政府部门的监管职能,形成了行业利益共同体。而控烟的有效措施中,有一些正是规制烟草公司的行为,例如禁止做烟草广告、把警示图片印到烟盒包装上、提高烟草消费税等。

  “警示图形上烟包”之争

  把警示图形印上烟包,被认为是告知广大群众烟草使用危害最有效的办法。吴宜群告诉记者,这一措施,相当于印发2500亿份吸烟危害告知书或健康教育宣传画,这对控制吸烟,特别是对预防青少年和妇女吸烟有十分重要的意义,并有助于改变“敬烟”和“送烟”的习惯,还有利于遏制公款消费卷烟。

  据了解,目前已有63个《公约》缔约方采用了图形警语,覆盖人口已占世界总人口的40%以上。而一项国际烟包警示标签现状评估结果表明,中国在全部134位名次中,排名第97位。

  2008年11月17日,《公约》第3次缔约方会议在南非举行。会议上中国代表团有位代表的发言引起哗然:“我们并不反对使用图形警示标识,但在国内有一些操作上的困难,这困难……涉及到文化和民族感情。在中国生产的所有卷烟上的图案代表中国最重要的文化、名山大川,也有风景名胜的写照,很难想象在这优美神圣的字眼上,放上难看的图片。”

  按照《公约》第11条规定,应“确保健康警语和信息宜占据主要可见部分50%或以上,但不应少于30%”;健康警示和信息“应是大而明确、醒目和清晰的”。而我国的烟盒多是名川大山,“吸烟有害健康”的警示标识被认为并无强烈的冲击力,消解了警示标识的警示作用。但是中国出口到其他国家以及我国香港、台湾地区的卷烟包装上,健康警告大而明确,警示烟草危害的图片也醒目清晰,同内地的包装截然不同。

  对此,新探健康发展研究中心主任,公共卫生与流行病学专家王克安质疑:“如果说健康警语上烟包有悖于我国的民族文化和传统习俗,那我们的文化与香港、台湾的文化有什么不同?”

  由烟草业高层主编的《双对》对此这样写道:“《公约》对烟草包装的规定可能使某些目前主要依赖高档卷烟而表现出色的企业的命运从此发生改变,从而可能引发烟草企业及其产品结构意想不到的变局。” “我国烟草业利税特别凤凰彩票网(fh643.com)是利润在很大程度上依赖只占总量一成左右的高档卷烟,加上这一措施(上图形警示标识)可能导致的高档卷烟价格的回落,烟草业的利润的下降将可能是巨大的。”

  “这并非警示标识的简单选择,而是愿不愿意采用最有效的方式警示人们远离烟草,以保护最广大群众健康,从而拯救生命的选择。这是民众生命权益和烟草业利益之争。”吴宜群指出。

  提高烟草税

  今年的世界无烟日,主题是“提高烟草税”。

  自上个世纪50年代科学界证实烟草对人类的危害以来,一些发达国家就把提高烟草税作为控烟的重要手段之一。英国、加拿大、美国在过去30多年里曾多次上调卷烟税,造成卷烟价格大幅提升,卷烟销售持续下降。

  世界卫生组织在总结各国近几年履行《公约》的经验后指出:提高税收进而提高烟草及烟草制品价格。是减少吸烟的最有效手段。目前,一些国家已经将烟草税提高到了零售价格的75%以上。

  2009年5月,国家对烟草消费税进行了一次调整,上调了卷烟的消费税,对甲类卷烟的消费税从价税率由原来的45%调整至56%,乙类卷烟由30%调整至36%,雪茄烟由25%调整至36%。

  但是,国家烟草专卖局同时对甲乙类卷烟划分标准也进行了调整,原来50元的分界线上浮至70元。如此一来,销量最大的50~70元/条的甲类烟调整为乙类烟,税率从原来的45%下调为36%。调拨价格在50~70元/条的卷烟税率不升反降,给了烟草企业通过调整产品结构来应对调税的空间。

  同年7月,国家烟草专卖局网站消息称:专卖局决定,国家调整烟税后,原则上卷烟批发价格不提高,增加税收部分由烟草行业自身消化。此次调税后,中国烟草零售消费税约为43.4%,而国际烟草税率的中位数为零售价的65%~70%。在控烟人士看来,此次调税不尽如人意。

  四川大学经济学院与美国一所大学做过一个实验,基于中国目前消费水平预测,卷烟税提高1元,吸烟者数量会减少1370万人,能有效挽救生命340万人,可节省医疗费26.凤凰彩票官网(fh03.cc)8亿元人民币,烟草税收入可提高649亿元人民币。

  在新探健康发展研究中心发布的控烟报告中分析,由于国家烟草专卖局掌握着卷烟定价大权,大力发展高价烟,以高补低,维持总体烟价基本不变,大大消解了税价联动的控烟效应。低价烟仍旺销不衰,高价烟,如“低焦油高端产品”转身为“公务烟”、“礼品烟”,受到公款消费的公务员和高收入者的青睐,销售看好,为烟草业带来高额的利润。

  禁烟入法的期盼

  2013年年底,新探健康发展研究中心发布了该年度《中国控烟观察—民间视角》控烟报告。该期报告的主题为:“失望与希望的交集”。其中写道:“公共场所禁烟,是2013年中国控烟最令人寄以希望的一抹曙光。”

  但是,吴宜群告诉记者:“我国到现在还没有一部国家层面的《公共场所禁烟法》,国家层面的立法势在必行,势在速行。”

  值得关注的是,2011年3月发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中,已经明确提出“全面推行公共场所禁烟”;经过各界人士连续多年不懈呼吁,2012年底,《中国烟草控制规划(2012~2015年)》姗姗出台;2014年初,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部带头在公共场所禁烟有关事项的通知》,要求各级领导干部模范遵守公共场所禁烟规定,及时劝阻和制止他人违规在公共场所吸烟,要把各级党政机关建成无烟机关等。

  与此同时,地方公共场所禁烟立法加速。据了解,继上海、杭州、广州等城市之后,2012年,哈尔滨、天津等城市完成了公共场所禁烟立法。2013年,又有克拉玛依、鞍山、青岛、深圳等城市制定了公共场所禁烟条例。如今,北京、长春也正在或已经进入立法程序。吴宜群认为,地方的控烟立法正倒逼国家层面的控烟立法加速进行。

  “我们也注意到,许多地方禁烟条例出来成效不大。一个条例出来,不仅仅是颁布,还包括监督、执行等。”吴宜群表示。

  “政府需要全面推行的多项控烟政策措施中,全面推行公共场所禁烟和警示烟草危害这两项工作受益面最为广凤凰彩票官网(fh03.cc)泛,且需要最广泛的公众动员和公众参与。”吴宜群说,“这是个复杂的利益博弈的过程,在控烟问题上,政府应该在经济与健康问题上有所权衡。”